新中國環(huán)保事業(yè)怎樣萌芽壯大？我們和曲格平先生一起回憶
2019年是中華人民共和國成立70周年，也是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)誕生與發(fā)展的第46年。為此，《環(huán)境保護(hù)》雜志近期專訪了原國家環(huán)境保護(hù)局局長、全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會原主任委員曲格平先生。
下面，讓我們跟隨曲老的講述，一起回溯我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)波瀾壯闊的發(fā)展歷程，揀拾那些難忘的歷史片段吧。
原國家環(huán)境保護(hù)局局長、全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會原主任委員曲格平先生
1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議召開，被視為我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開端。究竟是什么原因促成了這樣一次大會？
實(shí)際上，我們國家的環(huán)境污染問題在20世紀(jì)70年代已經(jīng)顯露出來，到了不得不采取措施的地步。當(dāng)時(shí)國內(nèi)出現(xiàn)了一系列較大的環(huán)境污染事件，比如富春江污染事件、大連灣污染事件、北京官廳水庫污染事件，大氣污染比較嚴(yán)重的有北京、沈陽、淄博等城市。這些污染問題，給我國的生態(tài)環(huán)境狀況敲響了警鐘，當(dāng)時(shí)國務(wù)院成立了專門的調(diào)查小組來調(diào)查解決這些問題。
那時(shí)候我在國務(wù)院計(jì)劃小組工作并被指定兼做環(huán)保工作，對國內(nèi)的這些污染事件做過一些調(diào)查，也意識到我們國家的環(huán)境問題已經(jīng)比較嚴(yán)重了，所以當(dāng)時(shí)我向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)建議專門召開一次會議，研究防治辦法。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意了這個建議，計(jì)劃在1972年底召開會議，但后來因?yàn)榛I備參加聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議而被推遲。
1972年，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開了第一次人類環(huán)境會議，根據(jù)周恩來總理的指示，中國派代表團(tuán)出席了會議，當(dāng)時(shí)我有幸成為代表團(tuán)成員之一。這次會議結(jié)束后，回國的代表團(tuán)向周恩來總理做了匯報(bào)。匯報(bào)時(shí)，不僅列舉了世界各國存在的環(huán)境問題，也對照說了一些中國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞情況。我當(dāng)時(shí)向代表團(tuán)建議，在匯報(bào)中加入這么兩句話：“中國城市和江河污染的程度并不亞于西方國家，而自然生態(tài)破壞的程度卻遠(yuǎn)在西方國家之上”，這是我在斯德哥爾摩之行后，對國內(nèi)環(huán)境形勢的一個判斷。周恩來總理聽完匯報(bào)之后，當(dāng)即表示，要召開一次全國性的會議，把環(huán)境保護(hù)提到國家的議事日程上來。于是，在周恩來總理的指示下，1973年8月5—20日第一次全國環(huán)境保護(hù)會議就在北京召開了。
這里我不得不說一句，如果沒有周恩來總理的高度重視和親自推動，中國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)恐怕要晚起步很多年。在當(dāng)時(shí)的社會大環(huán)境下，第一次全國環(huán)境保護(hù)會議得以順利召開，這主要是周恩來總理推動的。周恩來總理很早就開始關(guān)注環(huán)境污染和公害問題，關(guān)于環(huán)境保護(hù)，他生前講過很多話，作過很多指示，我初步查了一下，1970—1974年的5年間，他對環(huán)境保護(hù)就作了31次講話，這僅僅是一個統(tǒng)計(jì)不完全的數(shù)字。周恩來總理還親自指揮，打響了幾次整治污染的戰(zhàn)役，最典型的就是20世紀(jì)70年代對官廳水庫污染的治理。在他的指示下，當(dāng)時(shí)成立了調(diào)查組和污染整治領(lǐng)導(dǎo)小組，我是成員之一。先是進(jìn)行調(diào)查研究，然后分期分批進(jìn)行治理。前后經(jīng)過兩年的治理，官廳水庫的污染被控制住了。這也是在新中國歷史上，國家進(jìn)行的第一項(xiàng)污染治理工程，為以后的水環(huán)境治理提供了重要的經(jīng)驗(yàn)。
第一次全國環(huán)境保護(hù)會議取得了哪些歷史性的突破和成果？
從歷史維度來說，第一次全國環(huán)境保護(hù)會議最重要的意義是讓人們從“社會主義沒有污染”的自我陶醉中覺醒，即喚醒了國人的環(huán)境保護(hù)意識，并使環(huán)保工作進(jìn)入國家的議事日程。另一個不容忽視的價(jià)值是，這次會議正式確立了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的32字環(huán)境保護(hù)方針，以及審議并通過我國第一部環(huán)境保護(hù)的法規(guī)性文件《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》（以下簡稱《規(guī)定》）。32字方針和《規(guī)定》明確了環(huán)境保護(hù)工作究竟該怎么開展，要抓哪些內(nèi)容。后來有人把32字方針和《規(guī)定》評價(jià)為中國環(huán)境保護(hù)的雛形和框架。也有的評價(jià)說，這份《規(guī)定》是中國環(huán)境保護(hù)史上第一個由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的具有法規(guī)性質(zhì)的文件，是新中國環(huán)境保護(hù)立法的起點(diǎn)。
今天在我看來，這份《規(guī)定》由于制定時(shí)間倉促等原因，整個文件口號的意味重了一些，并沒有太具體和實(shí)際的操作，但至少為日后中國的環(huán)境管理打下了基礎(chǔ)。為了貫徹落實(shí)《規(guī)定》，根據(jù)后來國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于全國環(huán)境保護(hù)會議情況的報(bào)告》，全國各地區(qū)、各部門陸續(xù)建立起環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，全國性的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)—國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，也于1974年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式成立，這使我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)開始走入軌道。
1974年，在環(huán)境治理方面，我們曾提出了一個“五年控制、十年基本解決”的口號，但這個目標(biāo)落空了。這件事給了我們哪些教訓(xùn)和啟發(fā)？在您看來，我國環(huán)境保護(hù)工作在早期還有哪些不足之處？
現(xiàn)在看來，“五年控制、十年基本解決”是一個脫離實(shí)際的目標(biāo)。按照這個目標(biāo)，早在1980年，我們就應(yīng)該控制污染，到1985年就能基本解決污染。但時(shí)至今日，我們都不能說我們的環(huán)境污染得到了控制。這個目標(biāo)之所以落空，從主觀上來看，是當(dāng)時(shí)我們對環(huán)境問題的嚴(yán)重性和解決環(huán)境問題的艱巨性估計(jì)不足。另一方面也說明我們對我國的國情、國力缺乏應(yīng)有的認(rèn)識。
對待環(huán)境問題，過去我們?nèi)狈φw的環(huán)境戰(zhàn)略思想，缺乏一套與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)的基本政策，缺乏一套防治污染的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策。不得不提的是，在那個年代，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃沒有被國家經(jīng)濟(jì)部門接受，沒有納入國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，進(jìn)行統(tǒng)籌安排。在當(dāng)時(shí)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的我國，環(huán)境保護(hù)這樣大的目標(biāo)，不列入國家、地區(qū)和各部門的計(jì)劃，注定是要失敗的。事實(shí)上，即便是多年后，環(huán)境保護(hù)被納入我國國民經(jīng)濟(jì)的中長期計(jì)劃或規(guī)劃后，也長期處于不被重視的地位，仍然沒有進(jìn)入統(tǒng)籌安排。
另外，客觀來看，當(dāng)時(shí)，我國還是一個發(fā)展中的社會主義國家，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)都很落后，不可能一下子拿出很多錢來集中解決環(huán)境問題。同時(shí)，許多科學(xué)技術(shù)問題還有待探索研究。環(huán)境問題只能隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的不斷發(fā)展，逐漸求得解決。從這個角度看，原來提出的目標(biāo)顯然是偏高了。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)過努力可以達(dá)到的。否則，就失去了指導(dǎo)人們前進(jìn)的意義。這也是應(yīng)當(dāng)吸取的教訓(xùn)。
1982—1992年是您任國家環(huán)境保護(hù)局局長的10年，您曾把這10年總結(jié)為“走出了一條有中國特色的環(huán)境保護(hù)道路”，為什么要這樣總結(jié)？這條道路的內(nèi)涵是什么？
在改革開放之前，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組在污染治理和生態(tài)保護(hù)方面扎扎實(shí)實(shí)地辦成了幾件大事，比如對白洋淀、渤海灣和漓江的污染治理；找到并保護(hù)了被稱為“日本神鳥”的物種朱鹮，設(shè)立了大熊貓的保護(hù)基地，還讓離開祖國一個多世紀(jì)的麋鹿得以回歸。
改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的大好形勢，環(huán)境保護(hù)事業(yè)也得到了很大發(fā)展，工作局面為之一新。應(yīng)該說，1982—1992年是我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變的10年，這個時(shí)期，我國的環(huán)境政策、環(huán)境法制以及環(huán)境管理體系的構(gòu)架初步形成，在工業(yè)污染防治、城市環(huán)境綜合整治、生態(tài)保護(hù)方面都取得明顯進(jìn)展，為環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展打下了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
第一是確立了環(huán)境保護(hù)的國策地位。20世紀(jì)70年代以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，已成為我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的突出問題。如果不能有效地阻止這種事態(tài)的發(fā)展，改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)就難以順利進(jìn)行，正是在這一背景下，環(huán)境保護(hù)被歷史推上了國策的地位。1983年12月31日，第二次全國環(huán)境保護(hù)會議在北京開幕，國務(wù)院明確，環(huán)境保護(hù)是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。同時(shí)提出，在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中，要實(shí)施“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的指導(dǎo)方針（以下簡稱“同步發(fā)展”方針），為正確處理環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系指明了方向，奠定了基礎(chǔ)。也就是在這次會議上，走有中國特色的環(huán)境保護(hù)道路的思想以會議文件的形式被確定下來。這對當(dāng)時(shí)還處于低迷期的環(huán)保事業(yè)起到了巨大的鼓舞和推動作用。
第二是形成了環(huán)境保護(hù)“三大政策”與“八項(xiàng)管理制度”。第二次全國環(huán)境保護(hù)會議之后，全國環(huán)境保護(hù)工作以強(qiáng)化環(huán)境管理為中心全面展開。在此期間，國家環(huán)境保護(hù)局的領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)機(jī)關(guān)干部深入基層，深入實(shí)際，調(diào)查研究，把各地基層的一些具體做法和經(jīng)驗(yàn)，通過篩選提升，選擇一些有推廣價(jià)值的做法和經(jīng)驗(yàn)，在部分省（區(qū)、市）進(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)過5年的摸索和實(shí)踐，在總結(jié)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提升為政策和制度方案，在1989年第三次全國環(huán)境保護(hù)會議上，集中推出了“三大政策”（“預(yù)防為主”“誰污染誰治理”“強(qiáng)化環(huán)境管理”)和“八項(xiàng)制度”(“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、排污收費(fèi)制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、排污申報(bào)登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度)，從而使我國的環(huán)境管理由一般號召和行政推動進(jìn)入法制化、制度化的新階段�？梢哉f，第三次全國環(huán)境保護(hù)會議的最大貢獻(xiàn)，就是把第二次環(huán)境保護(hù)會議制定的大政方針，具體化為“三大政策”和“八項(xiàng)管理制度”，使“有中國特色的環(huán)保之路”這一思想有了具體的行動指南。
第三是建立和完善環(huán)境保護(hù)法律體系。新中國第一部環(huán)境保護(hù)方面的法律，是1979年9月通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，結(jié)束了中國無環(huán)境保護(hù)法的歷史。我參與了這部法律的起草過程，此前1978年頒布的新修訂的《憲法》中第一次列進(jìn)了環(huán)境保護(hù)的條款，即“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，第一部《環(huán)境保護(hù)法》正是在這樣的背景之下出臺的。1982年通過的《憲法》修正案頒布后，當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局又成立了《環(huán)境保護(hù)法》修訂小組，從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上提出了整體修改意見，并于1987年形成新的《環(huán)境保護(hù)法》送審稿，由國務(wù)院交全國人大審議，1989年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布實(shí)施，突出了環(huán)境監(jiān)督管理和法律責(zé)任的內(nèi)容，使得環(huán)境保護(hù)的對象更加明確，條款更加規(guī)范，法律責(zé)任更加具體，也更便于實(shí)踐操作。此外，1982—1992年這10年間還加快了環(huán)境、資源保護(hù)方面的單行法的立法進(jìn)程，可以說，我國環(huán)境法制建設(shè)的速度是很快的。短短10年間，就初步形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《環(huán)境保護(hù)法》為主體，以各項(xiàng)環(huán)境單行法和各項(xiàng)資源法為依托的法律體系，使我國環(huán)境保護(hù)工作逐步走上了法制軌道。
第四是把環(huán)境保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃。1982年，國家“六五”計(jì)劃首次把環(huán)境保護(hù)作為一個獨(dú)立的篇章列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃之中。雖然由于一些原因，“六五”計(jì)劃的環(huán)保目標(biāo)任務(wù)未能實(shí)現(xiàn)，但是，環(huán)境保護(hù)被納入國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中就是一個重大突破、一個良好的開端，為以后環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開展提供了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，后來“八五”期間，1992年全國真正推行實(shí)施了環(huán)境保護(hù)的年度計(jì)劃工作，環(huán)境保護(hù)事業(yè)開始置于國家計(jì)劃指導(dǎo)下的宏觀調(diào)控和管理之中。
第五是建立與健全環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和管理體制。這10年間，國家環(huán)保機(jī)構(gòu)經(jīng)歷幾輪變革，從國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，到城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局，再到國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會和國家環(huán)境保護(hù)局，機(jī)構(gòu)改革使我國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)與管理體制從總體上得到了加強(qiáng)并趨于完善。
1983年12月31日—1984年1月7日，第二次全國環(huán)境保護(hù)會議在北京召開，確立環(huán)境保護(hù)是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。（中國環(huán)境報(bào)供圖）
“中華環(huán)保世紀(jì)行”是您在全國人大環(huán)資委工作期間推動的一件有著特殊意義的事情，這件事情的緣由是什么？您如何評價(jià)這項(xiàng)活動？
1993年我正式卸任國家環(huán)境保護(hù)局局長職務(wù)，接著被選為八屆全國人大常務(wù)委員會委員和全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會主任委員，開始了我在全國人大工作的10年。全國人大的工作職責(zé)主要有兩項(xiàng)：一是立法，二是監(jiān)督。我們當(dāng)時(shí)認(rèn)為，人大的監(jiān)督工作，除了依法開展執(zhí)法檢查、聽取工作匯報(bào)、代表視察等幾種形式外，開展輿論監(jiān)督工作，也是一個重要補(bǔ)充，這個想法得到全國人大領(lǐng)導(dǎo)的支持。于是，1993年下半年，全國人大環(huán)資委聯(lián)合中央和國務(wù)院的一些部門，在新聞單位的大力支持下，推出了“中華環(huán)保世紀(jì)行”活動。
這個活動是我倡議的。第一屆“中華環(huán)保世紀(jì)行”通過電視，報(bào)道了河南小造紙廠污染河流、毀壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、使淮河兩岸居民無水可飲的嚴(yán)重情況，在社會上引起很大震動，國務(wù)院馬上做出“治理淮河的決定”，“中華環(huán)保世紀(jì)行”一炮打響。在很短的時(shí)間內(nèi)，全國各地都相繼推出了不同名稱的環(huán)保世紀(jì)行活動。實(shí)踐表明，開展“中華環(huán)保世紀(jì)行”活動，是深化人大監(jiān)督工作的一個創(chuàng)舉，是推動我國環(huán)境保護(hù)工作的一項(xiàng)有力舉措�；顒右泊俪闪嗽S多環(huán)境治理事例，淮河污染治理只是其中的一例，我從這個活動中總結(jié)的成功經(jīng)驗(yàn)就是：為群眾辦實(shí)事，求實(shí)效，就會得到廣大群眾的支持和歡迎，“中華環(huán)保世紀(jì)行”也是因?yàn)檫@樣才有了廣泛的社會基礎(chǔ)。
對于過去四十余年生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，您有何感想？對今天的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，您有哪些建議或者期望？
回看過去四十多年，我們國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展過程可謂是歷經(jīng)曲折，在困難中摸索前進(jìn)。相比世界上其他國家，中國作為一個發(fā)展中國家，能在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域取得這樣的成績，發(fā)生這樣的變化，著實(shí)不易。但放眼當(dāng)下，我們的生態(tài)環(huán)境狀況只能說得到了一些改善，或者說部分改善，形勢依然是嚴(yán)峻的、不容樂觀的，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)還有很多硬仗、苦仗要打，這是一項(xiàng)長期的、全局的、復(fù)雜的工作。
如果要說有什么建議的話，我認(rèn)為首先仍然要妥善處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，可以說環(huán)境問題其實(shí)就是一個發(fā)展問題，所以也必須“在發(fā)展中加以解決”。我們要按照黨中央的要求和部署，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)的各方面和全過程，一步一個腳印、不折不扣地落到實(shí)處。再有就是要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境理論研究。理論研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)意義，它解決的是人的觀念轉(zhuǎn)變問題。我們的發(fā)展觀念要轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)、生活方式要轉(zhuǎn)變，就需要在全社會培育崇尚生態(tài)文明的價(jià)值理念。
我以前說過，沒有一個清潔美好的環(huán)境，再優(yōu)裕的生活條件也無意義。黨的十九大報(bào)告更是提出，要創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，這就對我們這個時(shí)代的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出了新的、更高的要求�？上驳氖�，如今生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)納入了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局中，生態(tài)文明建設(shè)已寫入國家的根本大法，最新的機(jī)構(gòu)改革施行后組建了生態(tài)環(huán)境部，使國家生態(tài)環(huán)境治理逐步走上了現(xiàn)代化的嶄新道路，作為一個老環(huán)保人，看到環(huán)保事業(yè)有了這樣的發(fā)展局面，我是從內(nèi)心感到欣喜和寬慰的。新時(shí)代的環(huán)保工作者更應(yīng)珍惜當(dāng)下，砥礪前行，用優(yōu)異的生態(tài)環(huán)境成果建設(shè)一個美麗中國。
來源：《環(huán)境保護(hù)》雜志2019年17期
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